作者：朱婷

取地問題一直是特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項目面臨的痛點難點。此前，大量房企涌入特色小鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)”名義圈地，致使中央及地方收緊政策，嚴控特色小鎮(zhèn)用地指標，叫停帶有“房地產(chǎn)傾向”的特色小鎮(zhèn)與田園綜合體，大量項目的取地一度陷入停滯。

為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進鄉(xiāng)村休閑項目的建設和發(fā)展，浙江省落地政策（浙政辦發(fā)〔2018〕64號），推行“坡地村鎮(zhèn)”建設，推廣“點狀供地”模式，這也是當前國內(nèi)用地探索的新舉措之一。

“點狀供地”與“坡地村鎮(zhèn)”建設

（一）浙江64號土地文件解讀

近日，浙江省出臺《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕64號，下文簡稱《意見》），《意見》將于2018年8月1日正式施行。

從《意見》內(nèi)容來看，浙江省提出“坡地村鎮(zhèn)”建設，并提出實行“點狀布局”的模式。這一政策已經(jīng)過浙江省的多年實踐，并將為鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、度假旅游等項目的取地用地提供很好的機會。《意見》相關解讀如圖1。

“點狀供地”或文件中的“點狀布局”是什么呢？

“點狀供地”通俗解讀為：建多少，供多少，用多少土地指標，算多少容積率。采用點狀供地的方法，將項目用地區(qū)分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。項目容積率按垂直開發(fā)面積部分計，不按項目總用地面積計。

（二）點狀供地發(fā)展沿革

“點狀供地”模式最早是用于荒地灘涂等的開發(fā)。浙江是全國首批開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用的試點省份之一，在“點狀供地”相關方面做出了相關探索——“改補結合”，并于2006年推出了相關政策，但僅限于低丘緩坡的開發(fā)利用，還未升級到“坡地村鎮(zhèn)”建設中的“點狀供地”。2018年8月起，浙江省正式出臺，要求在“坡地村鎮(zhèn)”建設中推廣“點狀供地”。

從低丘緩坡的“改補結合”，到坡地村鎮(zhèn)的“點狀供地”，歷經(jīng)了十幾年的實踐，土地政策的發(fā)展可以分幾步走。

（三）點狀供地優(yōu)勢

與傳統(tǒng)供地方式相比，“點狀供地”的優(yōu)勢有三點：

首先，在特色小鎮(zhèn)與田園綜合體等鄉(xiāng)村休閑項目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地。

其次，建設鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村旅游項目，一般出于環(huán)境和景觀營造的角度考慮，設施設計屬于較小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費。

第三，傳統(tǒng)供地方式對資金要求過高，而鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村旅游項目資金回報期又較長，投資方再有錢也難免感到猶豫和吃力。因此，點狀供地更符合現(xiàn)實情況，有利于特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項目的發(fā)展。

因此，“點狀供地”比大塊整塊拿地的模式更節(jié)約用地，更有利于鄉(xiāng)村休閑項目的落地建設。所以在項目中，“點狀供地”是更容易取地的一種方式

“點狀供地”案例

H特色小鎮(zhèn)項目是“點狀供地”的一個典型案例：項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農(nóng)房改造而來。農(nóng)房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和農(nóng)事體驗工作坊等。

通過點狀供地，H項目實現(xiàn)以點帶面、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等顯著成效：

第一，特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項目順利落地。H項目同其他特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項目一樣，具有占地大、用地多、容積率低的典型特點，項目前期也遭遇難以供地、不符合規(guī)劃、不予立項等難題，后因項目符合“點狀供地”條件，遂按項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地進行點狀規(guī)劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，還減輕了投資方的資金壓力，保障了H項目的順利落地。

第二，保障資本下鄉(xiāng)的權利。資本下鄉(xiāng)必將與土地深度融合，才會產(chǎn)生效益。H項目建設所占用的土地，是先進行征收轉為國有建設用地，后通過公開出讓方式獲取的，因而所建項目具有產(chǎn)權，避免了以往通過租賃民房發(fā)展特色小鎮(zhèn)與田園綜合體中所存在的農(nóng)戶毀約、抵押融資困難等弊端，確保了項目投資的可靠性，保障了資本下鄉(xiāng)的權利。

第三，拓寬渠道促進農(nóng)民增收。H項目建設后，改變了當?shù)剞r(nóng)民有資源沒資產(chǎn)，有權利沒利益的現(xiàn)狀。一方面，被征收農(nóng)房戶主將農(nóng)房周邊的耕地、林地等分別以600元/畝年和150元/畝年的租金租賃給項目方，用于農(nóng)事相關項目打造，租賃期為12年，農(nóng)民每年獲取租金收益。另一方面，H的運營解決了大量當?shù)剞r(nóng)民務工就業(yè)問題，其中服務于H的污水集中處理項目為50多名村民提供了就業(yè)崗位。H實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股民”，讓農(nóng)戶分享到了產(chǎn)業(yè)增值的收益。

第四，改善鄉(xiāng)村周邊環(huán)境風貌。H項目在建設過程中，聯(lián)通由鎮(zhèn)上到項目的約7公里的自來水管，建立了污水集中處理項目，解決沿途5個村社，約1500人（其中貧困戶180人）的健康飲水問題；同時，還推動了沿線農(nóng)房23戶風貌改造，使村內(nèi)環(huán)境清潔整齊，改善了居民的居住條件和生活環(huán)境。

“點狀供地”可能面臨的問題

作為創(chuàng)新型土地政策，“點狀供地”模式在落地過程中也會面臨一些問題。

打政策“擦邊球”非法取地

“點狀供地”的一大優(yōu)勢在于不僅縮減了用地指標，同時也減少了項目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會出現(xiàn)部分社會資本下鄉(xiāng)項目打“點狀供地”政策的“擦邊球”，戴著設施農(nóng)用地、臨時用地的帽子非法取得建設用地。

耕地與建設用地時間不匹配

一般來說項目租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設用地上所建房屋產(chǎn)權為40年，生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致，意味著項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產(chǎn)權不一而帶來的問題。

針對以上可能發(fā)生的問題，“點狀供地”在實施上應采取以下建議。

明確邊界，嚴格生態(tài)環(huán)境保護

“點狀供地”破解了特色小鎮(zhèn)/田園綜合體項目用地保障的瓶頸，促進了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但也應避免項目開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)安全風險。通過點狀供地開發(fā)的鄉(xiāng)村休閑項目，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象，應嚴格依照國土局及地方要求進行合規(guī)、合理取地。

持續(xù)探索，儲備鄉(xiāng)村休閑項目

充分利用“點狀供地”政策的政策，在借鑒杭州、寧波等地先進經(jīng)驗的基礎上，抓緊推行“點狀供地”試點、積極發(fā)展特色小鎮(zhèn)與田園綜合體?？沙掷m(xù)進行“坡地村鎮(zhèn)”建設中“點狀供地”的探索，儲備多項鄉(xiāng)村休閑項目，實現(xiàn)“點狀供地”項目空間、布局“多規(guī)合一”。

集約用地，盤活存量資源

據(jù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，我國農(nóng)村地區(qū)房屋空置率達到3成以上，其中不少可用于鄉(xiāng)村項目的開發(fā)利用?？山梃b成熟項目的做法，采用點狀供地方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，在盤活農(nóng)村閑置房屋的同時，帶動經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興。

本文關鍵字：鄉(xiāng)村振興 查看更多