發(fā)布。此前，政府工作報告已確定今年地方新增發(fā)行5000 億元一般債券和1000億元專項債。經(jīng)國務院批準，財政部也已向地方下達1萬億元地方政府債券額

度置換存量債務。至此，地方債新政，即地方政府以在公開市場發(fā)行債券的方式舉借債務的制度和政策框架已經(jīng)基本確立，即將進入實際操作階段。

地方政府融資問題是新世紀以來我國財政領域的焦點問題。在地方債新政推出之前，已啟動2019年開始的中央代發(fā)代還、2011年開始的地方自發(fā)中央代還、2014年試點的地方自發(fā)自還等多年探索。十八屆三中全會一錘定音，對地方政府發(fā)債的基本方向進行頂層設計，解決了如何看待地方政府融資的多年爭議，是我國財政制度史上的一大進步。地方債新政在制度設計上有中國特色，當前的實施也面臨若干特殊的挑戰(zhàn)。

地方債新政的特點

觀察我國現(xiàn)有地方政府債務的新制度框架，可以發(fā)現(xiàn)其既有效吸收了國際經(jīng)驗，又根據(jù)我國的國情和實際問題有獨特的制度創(chuàng)新。

首先是法定程序的額度控制與按市場化原則發(fā)行制度的結(jié)合。相關文件明確，無論是一般債還是專項債，各地均要按照市場化原則自發(fā)自還，遵循公開、公平、公正的原則，發(fā)行和償還主體均為地方政府。這是要求發(fā)債主體與償債主體統(tǒng)一于省級政府，讓其作為一個正常的市場主體，在公開市場上以債券形式舉借債務。同時明確指出，地方政府擔負還債責任，出現(xiàn)問題實行中央不救助原則，這有助于建立規(guī)范有序、有效運行的地方債市場。但從國際經(jīng)驗看，由于政府組織作為市場主體的特殊性，地方政府軟預算約束始終是地方債的主要難題。為解決這一難題，新政采取了要求嚴格的額度控制政策，其目的是控制地方政府債務的總規(guī)模，避免地方債風險。

其次是一般債券與專項債券相結(jié)合。一般債券納入一般公共預算管理，用一般公共預算收入償還，用于沒有確定收益的公益性項目。專項債券納入政府性基金管理，單只專項債券以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?，用于有一定收益的公益性項目。單只專項債券可以對應單一項目發(fā)行或多個項目集合發(fā)行。新政采用一般債券與專項債券相結(jié)合的制度設計，分別滿足地方公益性項目建設的不同需要。

其三是采用置換的方式，逐步將存量債務納入到新政的制度框架內(nèi)。大規(guī)模以地方融資平臺為主體的存量債務，是我國建立地方債新政必須面對的獨特難題。由于過去制度上的原因，存量債務普遍融資成本較高，期限錯配嚴重。新政要求在對地方債務清理甄別的基礎上，允許地方政府按照新的制度規(guī)定發(fā)行債券，替換將要到期的存量債務。目前已經(jīng)分配1萬億元的發(fā)債額度到地方。這是實事求是精神的體現(xiàn)，既避免了制度轉(zhuǎn)換期斷檔導致地方政府流動性不足的風險，又讓債務管理規(guī)范化、地方融資成本大幅下降。

其四是對可能存在的地方政府干預設置了若干反干預的約束。地方債新政中有些特殊的制度規(guī)定，例如要求采用承銷或招標方式的，地方債發(fā)行利率應在國債利率之上。出現(xiàn)這類干預債券市場運行的制度規(guī)定有其特殊的背景。在2014年部分地區(qū)自發(fā)自還試點過程中，甚至出現(xiàn)了地方債券利率低于國債利率的奇怪現(xiàn)象。背后可能的原因在于地方政府干預了債券發(fā)行市場。因此，地方債新政的這一規(guī)定，是基于我國地方政府影響力大這一特殊國情而出臺，的就是對可能存在的地方政府干預進行反干預。

地方債新政的挑戰(zhàn)

相關政策規(guī)定和制度框架的出臺，并非意味著地方政府債務管理問題就可以一勞永逸。在進入實際操作階段以后，除了常規(guī)的地方政府發(fā)債、債務預算管理等問題需規(guī)范運行之外，若干管理上的特殊挑戰(zhàn)，如不能妥善應對，則可能導致整體制度的運行效果大大下降。

首先是發(fā)債主體大幅收縮后，如何提高債務資金配置效率，讓債務資金能滿足地方政府的合理需求。在過去，以地方融資平臺為主要方式的地方政府性債務，雖有其平臺數(shù)量過多、管理不規(guī)范、風險失控等缺陷，但其是分散決策，各級政府自行決定本地需要多少債務資金、如何籌資，因此能符合地方實際需求。按照新預算法規(guī)定，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格，這相當于將原來幾千家單位的舉債決策權力集中到幾十家省級單位。由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。新預算法的規(guī)定，賦予省級人大和政府很大的管理權限。省級人大和政府如何擔負起相應管理責任，在新預算法的法律框架下，創(chuàng)新制度安排，既能有效控制風險，又能有效滿足下級政府的資金需求，是一個有待地方積極探索的挑戰(zhàn)。

其次是發(fā)債額度的合理確定與分配。在新政的框架下，包括存量債替換在內(nèi)的發(fā)債額度，是地方政府發(fā)債數(shù)量的天花板。額度的確定，直接決定了各級政府當年可以獲取的債務資金量，因此是否符合地方真實需要就是關鍵。額度過高，地方政府舉債過多，加大債務風險；額度過低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。額度按照何種規(guī)則分配到省級政府，省級政府又按照何種規(guī)則將債務資金分配到地市縣級政府，將直接會引導地方或下級政府的行為。因此，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規(guī)則以激勵約束地方政府，是地方債新政有效運行的第二重挑戰(zhàn)。

其三是地方融資平臺的轉(zhuǎn)型及其他違法違規(guī)融資方式的監(jiān)管。地方融資平臺是以企業(yè)身份存在的，過去地方政府主要的融資通道。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”的要求，全國 7000 多家融資平臺公司要做好清理轉(zhuǎn)型

工作，不能作為地方政府舉債的融資平臺。保留的融資平臺公司要按照市場化方式運作，轉(zhuǎn)化為真正的企業(yè)，有關債務要分清責任，分類處置。地方融資平

臺公司轉(zhuǎn)向何方？其未來的業(yè)務模式是什么？這些問題都需要進行探索。原來運作不規(guī)范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺公司將面臨困境。同時，在地

方債新政框架下，公開市場發(fā)債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會創(chuàng)新其他的融資方式，如何及時識別進行應對？公開市場發(fā)債是否可能出

現(xiàn)違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用政府債務資金、違規(guī)擔保等情形？地方融資平臺的轉(zhuǎn)型及其他違法違規(guī)融資方式的監(jiān)管，是地方債新政的第三重挑戰(zhàn)。

其四是PPP的有效推廣。當前我國尚處于基礎設施建設高峰期，所需資金量巨大。按照審計署全國政府債務審計數(shù)據(jù)推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務中，需要地方政府擔負償還職責（含擔保、救助按比例折算部分）的債務都達1萬億元以上，多數(shù)年份在1.5萬億元以上。而2015年預算報告中安排的新增地方政府債務，僅為5000億元一般債和1000億元專項債，即使再加上地方債券改余額控制增加的1000多億元，與前五年相比規(guī)模也是大幅壓縮。這表明，如果按照過去的工作思路，單憑預算報告中安排的新增地方債，滿足地方基礎設施建設資金需求可能較為困難。作為地方政府債務管理的重要組成部分，新政要求積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），調(diào)動社會資本投入到基礎設施建設項目中。這是減小政府舉債壓力的關鍵政策，即做過去同樣的項目，但無需地方政府直接負債。債務由按PPP模式組成的特殊目的公司承擔，地方政府僅需按需要確定項目的年度補助資金。PPP的思路除了用于新增基礎設施建設項目之外，還可用于出售部分已完成的基礎設施項目，優(yōu)化消減存量債務。一些地方政府，例如重慶采用這種思路在2014年讓地方政府債務減少了1000多億元，取得了較好的成績，但更多的地方政府推廣PPP模式依然乏力。如何調(diào)整工作思路，大力推廣PPP模式，進而減少地方舉債壓力，是地方債新政有效運行的第四重挑戰(zhàn).

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