江西一些縣市在戶籍、城鄉(xiāng)福利待遇一體化等方面進(jìn)行了大膽探索與突破，但以現(xiàn)有政策衡量是踩著黃線，甚至越了界

近年來，江西城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出不斷加快的基本態(tài)勢，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程落后于全國水平，也落后于工業(yè)化進(jìn)程，出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。

江西一些縣市大膽探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，依靠產(chǎn)業(yè)推動，讓利于民，加快舊城改造；突破戶籍限制，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其經(jīng)驗(yàn)對推進(jìn)中部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有重要參考意義。但江西的實(shí)踐也顯示，當(dāng)前城鎮(zhèn)化仍面臨政策性制約因素，需要進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為龍頭，科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理機(jī)制，深化戶籍制度改革，整合優(yōu)化政策資源。

各方多模式創(chuàng)新突破

2011年江西人均GDP約合3898美元，工業(yè)化率為48.5%，但城鎮(zhèn)化率僅為45.7%。城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。為此，江西部分縣市積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，摸索和總結(jié)出了不少有效做法。

――讓利于民實(shí)現(xiàn)和諧拆遷，加快舊城改造，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。南昌市灣里區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢明顯，是國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家森林公園，卻守著青山綠水受窮，城鎮(zhèn)設(shè)施嚴(yán)重老化，產(chǎn)業(yè)難引進(jìn)，被南昌市民稱為市區(qū)的農(nóng)村。
　　
2011年開始，灣里區(qū)大面積開展舊城改造。在前年底完成45萬平方米舊城改造拆遷的基礎(chǔ)上，今年4月份開始，灣里區(qū)用一個月時間完成了55萬平方米拆遷工作，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)拆遷。灣里區(qū)委書記周林說，讓利于民是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本。灣里區(qū)舊城改造中對拆遷戶“拆一還一、就地還建”，面積超過部分以每平方米不足千元的成本價售給拆遷戶。拆遷戶在等待還建房過程中，政府補(bǔ)貼一定的過渡費(fèi)或安置費(fèi)。
　　
通過舊城改造，灣里城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到完善，依托秀美的自然環(huán)境資源“將農(nóng)村當(dāng)景區(qū)建設(shè)，將農(nóng)家當(dāng)景點(diǎn)建設(shè)”。灣里區(qū)旅游業(yè)發(fā)展迅速，成為周邊城鎮(zhèn)居民的休閑后花園，帶動了大批農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和安居。目前，灣里區(qū)核心景區(qū)的太平鎮(zhèn)人口由兩三年前的2000多人增加到了現(xiàn)在的10000多人。
　　
――經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)推動，突破戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)民成為市民。廣豐縣是江西縣域經(jīng)濟(jì)最活躍的縣市之一，工商業(yè)發(fā)達(dá)，大量農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)卻難安家。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民轉(zhuǎn)化，近年來廣豐縣實(shí)施“雙保障”工作機(jī)制，即保障農(nóng)民進(jìn)城“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，在享受城鎮(zhèn)居民同等待遇的同時，保障原有農(nóng)業(yè)戶籍相關(guān)權(quán)益，原有土地承包權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均保持不變，甚至還可以享有農(nóng)村計(jì)劃生育政策。
　　
廣豐縣委書記倪美堂介紹，“雙保障”措施打消了農(nóng)民“想進(jìn)城、怕進(jìn)城”的顧慮。僅2012年，廣豐縣就新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力2.39萬人，初步探索出一條推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效途徑。
　　
――整體移民搬遷，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。修水縣是個典型的山區(qū)貧困縣，居住過度分散導(dǎo)致人口無法集中，城鎮(zhèn)化步伐緩慢。近年來，修水縣將深山庫區(qū)移民扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化結(jié)合，以現(xiàn)有快速發(fā)展的工業(yè)化為基礎(chǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，以整體移民搬遷方式讓農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中。修水縣委負(fù)責(zé)人介紹，在同步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)到2020年修水縣將完成移民搬遷約10萬人，建成30萬人口規(guī)模的中等城市，解決移民扶貧的同時加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
　　
不均衡矛盾突出
　　
江西一些縣市對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了有效探索，但當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的政策性制約因素眾多，需要進(jìn)一步破除。
　　
首先是城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡矛盾突出，城鎮(zhèn)之間缺乏明確的分工和協(xié)作關(guān)系，造成許多結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)和低水平的自我競爭局面，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聚集和輻射功能發(fā)揮不充分。江西省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，至2010年底，江西有各類小城鎮(zhèn)770個，但檔次低、規(guī)模小、布局散，服務(wù)和帶動其周邊鄉(xiāng)村發(fā)展的功能較弱。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)小城鎮(zhèn)還只是簡單的商品交換集散地，發(fā)展后勁不足；眾多小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏規(guī)劃、布局分散，相互之間未能形成明確的分工和協(xié)作關(guān)系，不僅分散了發(fā)展力量，還造成許多結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)，形成低水平的自我競爭局面。
　　
其次城鄉(xiāng)差別性政策制約多，雖有突破但難以形成持續(xù)合力。記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前江西一些縣市已在戶籍、城鄉(xiāng)福利待遇一體化等方面進(jìn)行了大膽探索與突破。但一些地方領(lǐng)導(dǎo)告訴記者，一些突破舉措以現(xiàn)有政策衡量是踩黃線，甚至踏紅線越了界。“我們制定的一些突破性的政策也只能以內(nèi)部文件形成指導(dǎo)意見，讓各個部門參照執(zhí)行，如果嚴(yán)格套現(xiàn)有政策，都有違規(guī)嫌疑。上面頂層制度設(shè)計(jì)不解決，下面都在冒風(fēng)險。”
　　
一些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)介紹，不少農(nóng)民不愿加入城鎮(zhèn)戶籍就為享有農(nóng)村二胎生育政策。做好在就業(yè)、計(jì)劃生育和涉及耕地、農(nóng)村房產(chǎn)收益等方面的政策的合理銜接，才可增強(qiáng)城鎮(zhèn)戶口對農(nóng)民的吸引力。
　　
三是一些位于景區(qū)等特定區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程受規(guī)劃制約嚴(yán)重。南昌市灣里區(qū)梅嶺鎮(zhèn)地處國家森林公園和國家風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)。梅嶺鎮(zhèn)黨委書記鄧萬清介紹，梅嶺鎮(zhèn)作為江西省級示范鎮(zhèn)，每年有150畝的土地使用指標(biāo)，但受國家級風(fēng)景區(qū)不得新開發(fā)建設(shè)等政策限制，到目前為止沒有一畝土地劃撥，包括道路修建、學(xué)校和景觀打造等項(xiàng)目的用地都無著落。
　　
以產(chǎn)業(yè)為龍頭整合政策資源
　　
江西正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，必須把產(chǎn)業(yè)作為城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，將政策設(shè)計(jì)完善與簡政放權(quán)結(jié)合，有效整合現(xiàn)有政策資源，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
　　
首先依據(jù)科學(xué)規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造特色城鎮(zhèn)群，尤其要扶持縣城及中心鎮(zhèn)建設(shè)。江西省發(fā)改委價格理論研究所專家組提出，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相結(jié)合、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合、城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展相結(jié)合等“三個結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工合理、區(qū)域特色鮮明的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，把縣城作為吸納農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移的重要載體，扶持縣城及中心鎮(zhèn)建設(shè)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)與培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來。
　　
其次整合現(xiàn)有政策資源，創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理機(jī)制。各地必須結(jié)合城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程要求，對新農(nóng)村建設(shè)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，將新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)小集鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。廣豐縣縣長邵小亭認(rèn)為，可否在監(jiān)管的基礎(chǔ)上增強(qiáng)縣一級的土地使用自主權(quán)，建立農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加、吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模、城鎮(zhèn)土地開發(fā)整理數(shù)量與新增建設(shè)用地指標(biāo)等相互掛鉤的土地開發(fā)利用機(jī)制。
　　
三是深化戶籍制度改革，一些突破性的改革可先作為試點(diǎn)推行。采訪中幾乎所有縣市主要領(lǐng)導(dǎo)都提出，要從頂層制度設(shè)計(jì)角度，通盤協(xié)調(diào)，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和有固定住所的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，逐步實(shí)現(xiàn)其子女入學(xué)、公共衛(wèi)生、住房購置、社會保障方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的有效轉(zhuǎn)移。
　　
四是建立健全城鎮(zhèn)管理體制，提高管理者水平。減少和防止用“鄉(xiāng)村管理手段治理城鎮(zhèn)”現(xiàn)象，通過專門培訓(xùn)，提高城市管理者的管理素質(zhì)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)綜合管理、系統(tǒng)管理的要求，提高城鎮(zhèn)管理效率。

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