7月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，確定促進旅游投資和消費的政策措施，打造穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生新支點。會議要求加大政府投入，調(diào)動社會力量，鼓勵采取PPP等模式投資建設(shè)和運營旅游項目，拓寬旅游企業(yè)融資渠道，鼓勵金融機構(gòu)加大信貸支持，讓多彩的旅游豐富群眾生活、助力經(jīng)濟發(fā)展。

國務(wù)院為何鼓勵以PPP模式建設(shè)旅游項目？五個關(guān)鍵問題帶您了解什么是PPP模式！

問題1：何謂PPP模式 ？

按照2014年12月2日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》對政府和社會資本合作（PPP）模式的概念定義是：“指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。”（發(fā)改投資[2014]2724號）。

簡單的說——

根據(jù)PPP模式的概念，我們總結(jié)出三大特征：

（1）伙伴關(guān)系：這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。

（2）利益共享：需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。

（3）風(fēng)險共擔(dān)：伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。

問題2：PPP模式適用于哪些項目？

PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

問題3：PPP模式有哪些操作模式？

BOT模式：

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運營－移交方式

政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。

BT模式：

BT（Build Transfer）即建設(shè)-移交

BT融資模式是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，系指根據(jù)項目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責(zé)項目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交項目發(fā)起人，項目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。

TOT模式：

TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓模式

TOT融資模式是一種通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業(yè)用私人資本或資金購買某項資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，然后，購買者對項目進行運營管理，在約定的時間內(nèi)通過對項目經(jīng)營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結(jié)束后，將所得到的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)無償移交給原所有人。

TBT模式：

將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式

在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：政府通過招標(biāo)將已經(jīng)運營一段時間的項目和未來若干年的經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給投資人；投資人負責(zé)組建項目公司去建設(shè)和經(jīng)營待建項目；項目建成開始經(jīng)營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經(jīng)營權(quán)等值的收益；按照TOT和BOT協(xié)議，投資人相繼將項目經(jīng)營權(quán)歸還給政府。實質(zhì)上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協(xié)議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權(quán)益。

PPP模式：

PPP （Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負責(zé)進行項目的融資和建設(shè)，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由政府特許企業(yè)進行項目的開發(fā)和運營，而貸款人除了可以獲得項目經(jīng)營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。

問題4：PPP模式有哪些優(yōu)缺點？

一、PPP模式的優(yōu)勢

1、減少政府負債

傳統(tǒng)政府投資模式，在項目建設(shè)開始，政府需投入全部資金，項目結(jié)束提供服務(wù)才有現(xiàn)金流。因此，政府需支付巨額融資的利息成本。

而PPP模式一般分為政府付費和使用者付費，政府直接購買基礎(chǔ)設(shè)施提供出來的服務(wù)、建設(shè)、籌資等有私人部門承擔(dān)。服務(wù)直接和使用者的服務(wù)相銜接，即使使用者付費不能完全彌補，PPP模式也使得政府的支出是分期非一次全額付款。

2、提高項目運營成功率

傳統(tǒng)政府投資模式，規(guī)劃、設(shè)計等前期工作由政府負責(zé)，中后期不參與；私營部門只參與中后期。在傳統(tǒng)模式下，政府將項目“全部外包”出去，項目盈虧政府難以控制，而私營部門因沒有參與前期工作，對項目的理解、對風(fēng)險的之別和評判都有影響。

而PPP模式中，政府更多地參與項目中后期工作，私人部門更早介入項目的前期準(zhǔn)備工作。提高了項目的抗風(fēng)險能力，運營成功率也相應(yīng)提高。

3、優(yōu)化合作關(guān)系

從合作關(guān)系而言，傳統(tǒng)融資中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。這也突出了PPP的優(yōu)點，即優(yōu)化合作結(jié)構(gòu)，政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會利益最大化。

二、PPP模式的缺點

1、融資范圍較小

PPP項目融資范圍通常僅限于企業(yè)，但對于潛力較大的民間個人資產(chǎn)沒有很好的利用，融資金額受到很大限制。

2、社會影響因素大

PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。

3、項目收益無保障

PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。

問題5：PPP模式未來的升級方向在哪兒？

1、由政府單獨運營轉(zhuǎn)向政企合作進行城市運營

綠維創(chuàng)景林峰院長認為PPP模式的核心在于政企合作進行城市運營，兩者不僅僅是投融資商、建設(shè)商、開發(fā)商，還是運營商。城市建設(shè)商、產(chǎn)業(yè)投資商、基礎(chǔ)設(shè)施商、運營商共同往城市綜合運營商上發(fā)展，是未來的一個趨勢。以“運營商”為中心的“PPP"意味著有幾大運營：

第一類，基礎(chǔ)設(shè)施運營。以地鐵開發(fā)運營為例，地鐵屬于基礎(chǔ)設(shè)施，首先要了解“能經(jīng)營地鐵嗎？如果不能經(jīng)營地鐵，怎么運用PPP模式？基礎(chǔ)設(shè)施運營需要的不是開發(fā)商、投資人，也不是工程公司、建設(shè)公司，而是運營商”。

第二類，公共服務(wù)運營。學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公共服務(wù)的運營，也面臨著項目收益低、投資回收期長的問題。采用PPP模式，運營商將會獲得土地作為補貼，這就需要地產(chǎn)商的介入。因此，運營商跟地產(chǎn)商合流，成就產(chǎn)業(yè)運營及地產(chǎn)運營的一體化，這是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)運營最重要的路徑。

第三類，資產(chǎn)運營。有很多政府的資產(chǎn)運營機制不活，怎么辦？這時資產(chǎn)運營商便加入到城市開發(fā)結(jié)構(gòu)中來。

第四類，也是最重要的一類，產(chǎn)業(yè)運營。拿旅游文體產(chǎn)業(yè)運營來說，基本上很多文化、旅游資源均掌握在政府手上，不是在老百姓手上，因此政府將其作為產(chǎn)業(yè)來運營，具有很大優(yōu)勢。可以說產(chǎn)業(yè)運營商是PPP模式中最重要的角色。

2、未來PPP模式發(fā)展，將更加突出對民眾訴求和民眾利益的關(guān)注

目前PPP模式應(yīng)用較成熟的項目主要集中于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其他如旅游領(lǐng)域、文創(chuàng)領(lǐng)域、地產(chǎn)領(lǐng)域等對于PPP模式的應(yīng)用仍處于探索之中，不同于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的項目建設(shè)中民眾的利益與參與關(guān)聯(lián)更加緊密，民眾訴求更加突出，因此未來PPP模式發(fā)展應(yīng)更加突出對民眾訴求和民眾利益的關(guān)注，形成融資、統(tǒng)籌、管理、運營為一體的綜合型投融資參與模式。

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