土地財政的成因與利弊

二、土地財政的成因與利弊

建國后很長一段時間，我國的土地使用制度是無償、無限期、無流動的行動劃撥模式，這種模式顯然難容于市場經(jīng)濟。80年代關(guān)于如何進行改革已然眾說紛紜，1988年憲法修正案中規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓才終于有了法律依據(jù)。當時對于為什么實行土地有償使用，主要有兩種觀點。一種是財政觀點，主要是為了增加政府財政收入，強調(diào)國家土地使用權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)；另一種是經(jīng)濟觀點，認為片面追求地租的最大化，反而會侵蝕其它利益，不利于理順經(jīng)濟關(guān)系，所以必須防止單純財政觀點。當時雖然沒有形成結(jié)論達成共識，但從后來實踐來看，無疑是單純財政觀點占了主導地位，最終形成了土地財政。中國的土地制度改革學習的是香港土地批租制中的賣地方式，但是這種學習只有其“表”，全無其“里”，它只學了“表”面上的如何賣地，而內(nèi)“里”怎么花錢、怎么接受監(jiān)督和約束則一片空白。這其中有兩點最值得反思。一是香港的土地收入納入了土地基金專戶管理，杜絕了隨意實用的可能性，而在中國，除了歸入財政預算收入外，連基本的軟約束都沒有。二是香港的土地管理與土地批租經(jīng)營，隸屬不同職能部門，相互之間職責分配明確。而中國的現(xiàn)行土地管理制度，則是二者合一，都由地方政府有關(guān)部門負責。管理者和經(jīng)營者集于一身，自然會產(chǎn)生很多問題。作為政府，要經(jīng)營土地，自然會“越俎代庖”成為市場競爭的主體。然而，有經(jīng)營就有利益，而一旦經(jīng)營與管理產(chǎn)生矛盾時，由于涉及到地方經(jīng)濟利益，自然是管理服從于經(jīng)營而不是相反。由此也可明白中國房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控，更多的是中央政府調(diào)控地方政府，而不僅是企業(yè)和個人，因為地方政府的確是房地產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)主導地位，土地財政便是這一現(xiàn)狀的真實結(jié)果。土地財政的出現(xiàn)，可謂先利后弊。過去十幾年，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)突飛猛進，其根源便在于政府通過土地經(jīng)營，積累了大量建設(shè)資金，這些資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，帶動了城市規(guī)模擴大和經(jīng)濟騰飛，正如上文所說，這些屬于土地財政的正面作用，不容否認。然而，土地財政也在此過程中衍生諸多問題，甚至嚴重異化中國的城鎮(zhèn)化進程。

一是土地泡沫風險。正如上文所說，過去十多年地方政府經(jīng)濟增長模式，完全建立在土地價格持續(xù)上漲而且是暴漲的基礎(chǔ)之上的。如果土地價格上漲是非理性的，而且有巨大泡沫，土地財政的結(jié)果一定是災難性的，就如同現(xiàn)在的日本一樣，失去20多年經(jīng)濟增長的成果，至今仍在泡沫破滅之后的陷阱里掙扎。

二是促生了高房價且居高不下。推本溯源，房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲且居高不下，土地財政無論如何都是根本愿意之一，土地財政不改革，房價想回歸理性難上加難。

三是改變了地方經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例。十多年來，土地財政主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮，卻嚴重改變了正常產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，影響了產(chǎn)業(yè)調(diào)整，而土地財政占GDP的比重之高，已有“尾大不掉”之感。

四是社會資源、資金的嚴重浪費。土地財政長期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機制，已然衍生太多社會問題。政績工程有之，揮霍浪費有之，灰色經(jīng)營有之，種種老百姓深惡痛絕之事，屢見不鮮。

五是嚴重異化中國城鎮(zhèn)化進程。由于土地財政主要用于城市建設(shè)，中國的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，不僅沒有減少，反而更加擴大。在現(xiàn)有官員政績指標體系激勵下，城市建設(shè)本身就已經(jīng)變質(zhì)為官員追求政績的一個工具。從城市建設(shè)中，官員希望獲得僅僅是GDP增長速度和財政收入，而高速擴大土地儲備、擴張城市規(guī)模，乃是實現(xiàn)GDP和財政收入快速增長的捷徑。城市走上粗放擴張的道路，只是城市建筑物的快速構(gòu)筑，更沒有相關(guān)城市社會秩序、精神秩序的建設(shè)，要言之，即民眾的生活幸福感并沒有隨之同步，反而普遍陷入焦慮狀態(tài)。地方政府同時，土地財政也加劇了貧富分化，在土地征收和房價上漲的過程中，不同收入的人群收入差距無疑更一步拉大。

如果中國的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程，僅僅是物質(zhì)的單純增長，其它精神、幸福等領(lǐng)域的價值沒有得到重視和建立，個中隱憂不言自明?？梢哉f，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要、積極的作用，然而隨著經(jīng)濟發(fā)展和改革的深入，土地財政的弊端已經(jīng)越來越明顯，已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展的一大障礙，理性逐漸退出歷史舞臺。

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