《北京市濕地保護條例》5月1日起正式施行。北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞副教授近日在接受《法制日報》記者采訪時認(rèn)為,該條例的制定,無論立法理念還是制度設(shè)計都亮點紛呈,值得地方和國家立法借鑒。他同時呼吁,國家應(yīng)充分借鑒地方濕地保護立法,盡快制定統(tǒng)一的濕地保護法。

確立生態(tài)優(yōu)先全面保護原則

據(jù)統(tǒng)計,迄今為止,全國已有14個省(自治區(qū)、直轄市)和3個地級市制定了濕地保護條例。楊朝霞認(rèn)為,北京市在濕地保護條例立法方面充分借鑒了這些地方性立法的經(jīng)驗,又充分尊重了本地的實際。譬如,就濕地的概念,條例采用了“概括”涵蓋“列舉”的模式規(guī)定:濕地是指天然或者人工形成的河流、庫塘、湖泊、沼澤等常年或者季節(jié)性、帶有靜止或者流動水體、適宜喜濕野生生物生存的地域。既將河流、庫塘、湖泊、沼澤等各地大多規(guī)定了的濕地類型予以列舉,又對本地沒有或較少的灘涂、水稻田等類型的濕地未予列舉,既周延嚴(yán)謹(jǐn),又重點突出。

條例第五條就濕地保護的基本原則作出了規(guī)定,楊朝霞認(rèn)為,這些原則中尤以生態(tài)優(yōu)先、全面保護原則引人注目。

楊朝霞介紹,所謂生態(tài)優(yōu)先,是指堅持人類社會活動對生態(tài)規(guī)律的遵從性、環(huán)境容量和資源承載力對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模和速度的限制性、區(qū)域經(jīng)濟活動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局同當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)組成結(jié)構(gòu)和主體功能的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟建設(shè)決策對生態(tài)環(huán)境保護考慮的優(yōu)先性等準(zhǔn)則,實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。并且條例中還有相應(yīng)的具體條款對生態(tài)優(yōu)先原則予以貫徹。

“所謂全面保護,是指對濕地的數(shù)量和品質(zhì)均予以保護,確保其涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)等各種功能均能得到最佳發(fā)揮?！睏畛贾赋?條例對濕地進行分級分類保護和分區(qū)管理的規(guī)定,就是全面保護原則的具體體現(xiàn)和切實貫徹。

強調(diào)政府保護濕地的責(zé)任

條例規(guī)定了濕地征占的嚴(yán)格審批程序制度,列入名錄的濕地因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特殊原因需要占用的,不僅要經(jīng)濕地所在地的區(qū)、縣人民政府同意,還需濕地保護部門提出意見后提交濕地保護聯(lián)席會議研究,并最終由其決定是否同意占用。楊朝霞認(rèn)為,這一規(guī)定對于打擊違法開墾、占用或者改變濕地用途等不良行為,不啻為一記重拳。

環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程,需要企業(yè)、政府和公眾共同努力方能完成。楊朝霞指出,我國以往的環(huán)境立法片面地強調(diào)企業(yè)的環(huán)保義務(wù),而忽視政府的環(huán)保責(zé)任。其實,在經(jīng)濟掛帥的時代背景下,很多環(huán)境問題往往就是由于政府的不當(dāng)決策、權(quán)力尋租和懈怠懶政等原因造成的,因此,規(guī)范和監(jiān)督政府行為,嚴(yán)格政府問責(zé),應(yīng)成為現(xiàn)代環(huán)境立法發(fā)展的新方向和主陣地。

“對此,條例作出了很大努力。”楊朝霞說,條例規(guī)定,市和區(qū)、縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實行濕地保護目標(biāo)責(zé)任制,確保濕地面積總量不減少,并采取措施,提升濕地質(zhì)量,改善濕地功能。為了保障目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行,條例還進一步規(guī)定了考核評估制度,要求對有關(guān)部門和區(qū)縣人民政府濕地保護目標(biāo)完成情況進行考核。

“為確保政府責(zé)任的落實,條例還規(guī)定了濕地保護的政府問責(zé)制度。”楊朝霞舉例,條例規(guī)定,濕地保護管理部門或者其他有關(guān)部門及其工作人員違反本條例規(guī)定,違法履行、不履行或者不當(dāng)履行濕地保護管理職責(zé)的,按照國家和本市有關(guān)規(guī)定給予行政問責(zé)和行政處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

“此外,針對現(xiàn)行土地管理法規(guī)定耕地占補平衡制度,條例對應(yīng)性地規(guī)定了濕地占補平衡制度作為彌補?！睏畛颊f。

加重對違法行為的處罰力度

“除了規(guī)定和強調(diào)政府的濕地保護責(zé)任外,條例對公眾參與和公民權(quán)利也給予了高度的重視?！睏畛颊f,公眾參與作為與政府負責(zé)、企業(yè)執(zhí)行并列的第三大法律實施機制,條例給予了充分的關(guān)注和重視。首先,規(guī)定了全面、細化的舉報制度；其次,條例還規(guī)定編制濕地保護發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,公開、廣泛聽取專家和公眾意見；第三,條例還從“北京濕地日”、鼓勵公民、法人和其他組織以宣傳教育、捐贈、志愿服務(wù)等形式參與濕地保護活動等方面對公眾參與濕地保護作出規(guī)定。

“對于公民權(quán)利的保護,條例規(guī)定了生態(tài)補償制度,要求在進行濕地保護活動維護環(huán)境公益的同時,必須適當(dāng)兼顧私權(quán)?！睏畛颊f。

“對于守法成本高、違法成本低所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失衡問題,一直是環(huán)境立法被廣為詬病而又難以擺脫的夢魘。”楊朝霞認(rèn)為,條例對此作出了革命性的調(diào)整,對濕地保護違法行為科加了嚴(yán)苛的處罰責(zé)任。條例摒棄了以往僵化死板的單以固定金錢數(shù)額范圍計罰的方式,而是以濕地面積被侵占或毀壞的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)計罰,譬如擅自開墾、占用濕地或者改變濕地用途者,將被以每平方米2000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。處罰的力度也顯著加大,譬如,撿拾鳥蛋的最高罰款可至5000元,投放有毒有害物質(zhì)、傾倒廢棄物或者排放未經(jīng)處理的污水、引入有害物種可被處5萬元罰款,造成嚴(yán)重后果的甚至可被處以50萬元以下罰款。

“鑒于濕地的重要生態(tài)功能,且我國已有許多省份進行了相應(yīng)的地方立法實踐,為濕地保護國家層面立法奠定了基礎(chǔ),建議國家盡快將濕地保護法提上立法日程,在借鑒地方立法的基礎(chǔ)上,打破林業(yè)部門孤獨立法的局限,對濕地保護作出統(tǒng)一、全面、具體的規(guī)定?！睏畛甲詈蠼ㄗh。

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