近日，《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》（滬委發(fā)[2020]13號，以下簡稱《意見》）正式印發(fā)，確立了上海國土空間規(guī)劃體系的總體框架。為更好地理解文件出臺的背景和內(nèi)涵，市規(guī)劃資源局從五個方面進行了全面解讀。

　　一、《意見》制定的工作背景

　　2019年5月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號，以下簡稱中央18號文）正式印發(fā)，明確了建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施各項工作要求，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。為做好黨中央、國務(wù)院這一重大決策部署的落實落地工作，市委、市政府高度重視，組織專門力量開展《意見》的撰寫工作，在認真研究、深入探討、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成《意見》送審稿，近日，《意見》經(jīng)市委常委會審議通過后正式印發(fā)。

　　《意見》明確，上海將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，全面落實長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，實施好《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035”），建立符合中央要求和地方特點、多規(guī)合一的上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在我市規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度，全面提升我市國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

　　二、《意見》制定的重要意義

　　建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，是按照系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的思路，深化我國生態(tài)文明體制改革的一項基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性制度建設(shè)，具有里程碑式的意義。對于《意見》的重要意義，可以從以下三個方面來認識。

　　首先，《意見》是上海市委、市政府不折不扣貫徹落實黨中央、國務(wù)院要求的重要舉措。習(xí)近平總書記在第十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時闡明了國土空間規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)中的重要引領(lǐng)地位，并指出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)”。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，針對過去存在的各類規(guī)劃“打架”問題，通過建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系等措施，從體制上提出了根本性解決方案。中央18號文要求，“地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規(guī)劃體系的重大意義，主要負責(zé)人要親自抓”。上海制定《意見》，不僅充分體現(xiàn)市委、市政府的高度重視，而且有利于更好發(fā)揮上海在全國國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的引領(lǐng)示范作用。

　　其次，《意見》是上海市規(guī)劃和自然資源管理工作對自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)定位的制度性落實。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革方案的決定》中明確，自然資源部要履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”。陸昊部長在2019年全國兩會時細化闡述了“兩統(tǒng)一”的內(nèi)涵，將第一個“統(tǒng)一”明確為自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記、自然資源所有者權(quán)益和自然資源開發(fā)利用四個關(guān)鍵關(guān)節(jié)；將第二個“統(tǒng)一”細化為國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)保護修復(fù)三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，第一個“統(tǒng)一”強調(diào)了自然資源“所有者”的角色，第二個“統(tǒng)一”強調(diào)了自然資源“管理者”的角色。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，實質(zhì)就是將各級自然資源部門作為自然資源“管理者”的角色定位，通過形成具體的管理體制、機制、政策法規(guī)等載體來落地做實。

　　第三，《意見》是上海市深化完善國土空間規(guī)劃體系并全面落實的重要契機。“上海2035”編制過程中，全市根據(jù)國家關(guān)于總體規(guī)劃編制改革的要求，按照“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”的總體思路，已先行開展了國土空間規(guī)劃體系的研究工作，明確的空間合一、時間銜接的規(guī)劃編制體系已納入了國務(wù)院批復(fù)的“上海2035”，以及《上海市委、市政府關(guān)于全面實施〈上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）〉的意見》（滬委發(fā)[2018]19號)中。經(jīng)認真研究，上海市國土空間規(guī)劃體系的工作思路和框架體系，與中央18號文完全一致，“上海2035”及全市各層次規(guī)劃的編制、實施工作，已在國土空間規(guī)劃體系的框架下開展?！兑庖姟菲鸩葜贫ǖ倪^程就是對照國家要求進一步確認和完善“上海2035”已明確的全市國土空間規(guī)劃體系的過程，根據(jù)中央18號文對“上海2035”提出的上海市國土空間規(guī)劃體系進行再審視和再完善，將已有實踐的特色和亮點加以鞏固提升，進一步完善和強化各個體系的系統(tǒng)性和整體性，推動規(guī)劃資源系統(tǒng)深度融合。

　　三、《意見》的主要框架內(nèi)容

　　按照中央18號文框架，《意見》明確構(gòu)建由規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成的上海市國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)管全過程管理?！兑庖姟贩譃槲鍌€板塊，共八條。

　　板塊一，即第一條“總體要求”，在中央18號文基礎(chǔ)上，突出落實市委、市政府工作要求，明確指導(dǎo)思想、總體框架、主要目標(biāo)和工作原則。

　　板塊二，包括第二條至第四條，主要明確建立完善規(guī)劃編制審批體系的具體工作要求。其中，第二條為“全面完成各級國土空間規(guī)劃”。提出嚴(yán)格實施國務(wù)院和市政府已批準(zhǔn)的各級各類國土空間規(guī)劃；加快制定主城區(qū)單元規(guī)劃，強化全球城市核心功能；完成新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃制定，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；強化控制性詳細規(guī)劃的實施導(dǎo)向，促進城市有機更新；按需編制郊野單元村莊規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施；分類制定專項規(guī)劃，保障重點任務(wù)和重大工程實施。第三條為“構(gòu)建國土空間規(guī)劃分階段實施的行動規(guī)劃機制”。每五年滾動編制國土空間近期規(guī)劃，和五年發(fā)展規(guī)劃有序銜接。依據(jù)國土空間近期規(guī)劃和市委、市政府年度重點工作，制定土地利用、地面沉降防治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、林地綠地、濕地、河湖、海洋等領(lǐng)域自然資源保護利用年度實施計劃。第四條為“建立全域全要素國土空間管控體系”。聚焦“四條控制線”、規(guī)劃指標(biāo)、城市設(shè)計三類核心管控要素，明確全市國土空間總體管控要求和各層次規(guī)劃自上而下的逐層傳導(dǎo)機制。

　　板塊三，包括第五條、第六條，主要明確建立完善規(guī)劃實施監(jiān)督體系的具體工作措施和要求。其中，第五條為“完善國土空間用途管制制度”，在已有工作基礎(chǔ)上，進一步明確了國土空間用途管制方式、實施許可、全流程監(jiān)管等方面的要求。將國土空間用途管制進一步延伸落實到地類變更管理，通過用途管制制度向上落實好國土空間規(guī)劃“一張藍圖”，向下夯實好自然資源調(diào)查監(jiān)測“一張底圖”；同時，進一步健全城市開發(fā)邊界外用途管制，明確全覆蓋和精細化的管制規(guī)則。在實施許可方面，進一步整合精簡審批事項和審批流程，實現(xiàn)“多審合一”“多證合一”。在實施監(jiān)管方面，提出將國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地納入全生命周期管理，推動自然資源有效保護和高質(zhì)量利用。第六條為“建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)管和考核機制”，對中央18號文第十四項“監(jiān)督規(guī)劃實施”的相關(guān)要求作了細化，在強化規(guī)劃實施監(jiān)管的同時，建立績效考核機制，將考核結(jié)果作為對各級黨委和政府及其部門績效考核的重要內(nèi)容，注重強化監(jiān)督考核和責(zé)任追究，堅持黨政同責(zé)，對各類違法違規(guī)行為應(yīng)嚴(yán)肅追究責(zé)任。

　　板塊四，即第七條“強化法規(guī)政策支撐和技術(shù)保障”，適時開展《上海市國土空間規(guī)劃條例》及配套市政府規(guī)章制定工作，推進《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的修訂或者廢止工作；加快制定或修訂各類國土空間規(guī)劃編制和實施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；采用國家統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，整合全市各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，完善上海國土空間基礎(chǔ)信息平臺，作為全市各類國土空間規(guī)劃管理的統(tǒng)一工作平臺。

　　板塊五，即第八條“加強工作保障”，明確全市上下要充分認識建立國土空間規(guī)劃體系的重要意義，科學(xué)編制規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，做到一張藍圖干到底。強調(diào)了各級黨委、政府、市規(guī)劃委員會以及各級人大、政協(xié)應(yīng)發(fā)揮的作用，具體明確了組織、人事、審計等部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、宣傳部門、財政部門及規(guī)劃資源部門的工作責(zé)任。

　　四、上海建立國土空間規(guī)劃體系的工作目標(biāo)

　　國土空間規(guī)劃體系的建立是一個漸進的改革創(chuàng)新過程，作為一項系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革，并不能一蹴而就，目前上海在規(guī)劃編制審批體系方面相對比較成熟，今后還要按照國家要求，結(jié)合實際不斷完善實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，積極探索符合超大城市的國土空間規(guī)劃體系，走出一條生態(tài)文明背景下高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新路徑。為此，《意見》主要明確了三個階段的具體目標(biāo)和任務(wù)。

　　到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成各級國土空間總體規(guī)劃，形成國土空間開發(fā)保護“一張圖”；推進實施國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機制和績效考核機制。

　　到2025年，實現(xiàn)各級國土空間規(guī)劃全覆蓋和國土空間統(tǒng)一用途管制；健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；全面實施國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機制和績效考核機制。

　　到2035年，實現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本形成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市更具活力、更富魅力、更可持續(xù)的國土空間格局。

　　五、上海國土空間規(guī)劃編制審批體系的特點

　　根據(jù)超大城市國土空間治理實際，上海以中央18號文確立的“五級三類”國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以“上海2035”為依據(jù)，提出構(gòu)建“兩個維度（空間維度、時間維度）、三個層次（總體規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次、詳細規(guī)劃層次）、四種類型（總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃）”的上海市國土空間規(guī)劃編制審批體系。與國家提出“五級三類”的編制審批體系相比，上海的編制審批體系進一步突出了實踐特色。

　　1、增加了單元規(guī)劃層次，包括主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃和特定政策區(qū)單元規(guī)劃，這是結(jié)合上海超大城市規(guī)劃管理實際、創(chuàng)新提出的一個規(guī)劃層次，既是從體系銜接的角度而設(shè)置的介于總體規(guī)劃層次與詳細規(guī)劃層次之間承上啟下的一個層次，也是對規(guī)劃內(nèi)容和深度的要求，即單元規(guī)劃層次的各類規(guī)劃必須達到單元深度，從而發(fā)揮對下層次詳細規(guī)劃編制的指導(dǎo)作用，在定位上，單元規(guī)劃層次更加突出對公共利益和公共資源的保障。

　　中心城單元規(guī)劃在2003年修改施行的《上海市城市規(guī)劃條例》以及2011年施行的《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中均予以明確。為適應(yīng)上海的治理結(jié)構(gòu)和空間特征，新的國土空間規(guī)劃體系中仍然保留中心城單元規(guī)劃，并將編制范圍拓展至“上海2035”確定的主城區(qū)。作為全市郊區(qū)行政管理基本層次和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本單元，新市鎮(zhèn)總規(guī)既要滿足國家對鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的要求，承接原鎮(zhèn)級總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的成果要求，同時也在內(nèi)容深度上進一步下沉，達到單元深度，指導(dǎo)下層次詳細規(guī)劃編制。除了以上兩類規(guī)劃以外，為了與“上海2035”確定的政策區(qū)充分銜接，設(shè)定了特定政策區(qū)單元規(guī)劃。

　　2、補充了國土空間規(guī)劃在時間維度上的落實要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確要求，城市政府制定近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限為五年?！锻恋毓芾矸ā芬惨螅罁?jù)規(guī)劃制定土地利用年度計劃。中央18號文雖然沒有相應(yīng)的明確要求，但將國土空間規(guī)劃定位為“對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排”，國務(wù)院對“上海2035”的批復(fù)中也明確提出了“分解落實規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)要求，明確建設(shè)重點和時序”的工作要求。因此，在建構(gòu)上海國土空間規(guī)劃體系時，延續(xù)了上海已有實踐經(jīng)驗，加入時間維度的“國土空間近期規(guī)劃”和“年度實施計劃”。其中，國土空間近期規(guī)劃每五年滾動編制，有序銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，充分發(fā)揮空間引領(lǐng)和土地保障作用。年度實施計劃從單純聚焦土地資源利用拓展到“山水林田湖草”等各類自然資源的保護利用，突出生態(tài)文明背景下國土空間規(guī)劃體系的改革創(chuàng)新。

　　3、將涉及空間安排的專項規(guī)劃細分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃兩個規(guī)劃層次管理。中央18號文將相關(guān)專項規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的三大類型之一，并拓展了相關(guān)專項規(guī)劃的內(nèi)涵，將相關(guān)專項規(guī)劃定位為“對特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護作出的專門安排”，特別是包括了跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃。可以說，相較《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，專項規(guī)劃的法定地位得到了鞏固和加強?？紤]到《意見》管理對象主要是針對上海市域行政轄區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃，因此，全市國土空間規(guī)劃體系沒有納入中央18號文中跨行政區(qū)域或流域的專項規(guī)劃內(nèi)容，重點關(guān)注特定領(lǐng)域涉及空間開發(fā)保護的專項規(guī)劃，并按照中央18號文提出“不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度”的要求，將涉及空間安排的專項規(guī)劃細分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個規(guī)劃層次管理。

　　總體規(guī)劃層次主要涵蓋全市特定領(lǐng)域、特定系統(tǒng)，詳細規(guī)劃層次則主要涉及重大工程選線選址以及生態(tài)空間建設(shè)實施等，并直接作為相關(guān)建設(shè)項目規(guī)劃土地審批的依據(jù)。與中央18號文相比，上海的做法更為精細、更具操作性，并已經(jīng)運用于規(guī)劃管理實踐多年。實際上，上海對于專項規(guī)劃一直依據(jù)地方法規(guī)規(guī)定由行業(yè)主管部門會同市規(guī)劃資源局編制，目前，市規(guī)劃資源局正在牽頭優(yōu)化完善《上海市專項規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次）編制審批操作管理規(guī)程（試行）》、《上海市專項規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次）編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，從而指導(dǎo)專項規(guī)劃編制工作。

　　4、探索建立了規(guī)劃實施監(jiān)測、評估、維護機制，實現(xiàn)對規(guī)劃的全過程、常態(tài)化、制度化管理。作為一個中長期規(guī)劃，國土空間規(guī)劃不可避免地要應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，國土空間規(guī)劃編制和實施中的管理方式轉(zhuǎn)變則顯得尤為重要。通過建立實施監(jiān)測、評估和維護機制，在實施過程中對“上海2035”的行動、策略不斷進行更新和自我修正，及時應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性和可能性，確保整體目標(biāo)不發(fā)生偏差，這也是“一張藍圖干到底”的本質(zhì)內(nèi)涵所在。其中，實時監(jiān)測科學(xué)準(zhǔn)確反映總規(guī)指標(biāo)值變動情況，全面反映一個完整年度的城市運行綜合體征，發(fā)揮反饋預(yù)警和決策參謀作用。實施評估分為兩類，綜合評估全面客觀反映總規(guī)實施情況，評估規(guī)劃實施效果，專項評估聚焦總規(guī)實施的重大事項、重點領(lǐng)域或重點地區(qū)，兩類評估將為后續(xù)實施工作提出意見和建議。在實施監(jiān)測和實施評估的基礎(chǔ)上，及時系統(tǒng)推進總規(guī)內(nèi)容動態(tài)維護，如深化細化下層次規(guī)劃、完善規(guī)劃實施政策機制、編制國土空間近期規(guī)劃等，提高規(guī)劃的適應(yīng)性。目前，上海正開展《上海市國土空間近期規(guī)劃（2021-2025）》編制和年度監(jiān)測、實施評估工作，探索“上海2035”在時間維度上的落實機制。

本文關(guān)鍵字：國土空間規(guī)劃 查看更多